11 月 22 日消息，国家数据局今日发布《国家数据基础设施建设指引（征求意见稿）》（以下简称“指引”），就此向社会公开征求意见（2024 年 11 月 22 日至 12 月 1 日）。
国家数据局在其中提到，2027—2028 年，建成支撑数据规模化流通、互联互通的数据基础设施，数网、数算相关设施充分融合，基本形成跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的规模化数据可信流通利用格局，实现全国大中型城市基本覆盖。
《指引》中提到，加强新兴网络技术创新应用，优化网络计费方式，降低东西部数据传输成本，促进东部中高时延业务向西部转移。构建算力多级调度策略引擎，实现跨平台、跨层级、跨区域的算力资源混合部署和统一调度，促进算力资源高效对接，提升数据汇聚、处理、流通、交易效率。推动国家枢纽节点和需求地之间 400G / 800G 高带宽全光连接，引导电信运营商提升“公共传输通道”效能，推进算网深度融合。
国家数据局还表示，建设高速数据传输网，实现不同终端、平台、专网之间的数据高效弹性传输和互联互通，解决数据传输能力不足、成本较高、难以互联等问题。支持基础电信运营商叠加虚拟化组网、网络协议创新和智能化任务调度等云网融合技术，形成多方快速组网和数据交换能力，支持面向数据传输任务的弹性带宽和多量纲计费。推动传统网络设施优化升级，有序推进 5G 网络向 5G-A 升级演进，全面推进 6G 网络技术研发创新。在东中西部地区均衡布局国际通信出入口局，加快扩展国际海缆、陆缆信息通道方向。建设时延确定、带宽稳定保障、传输质量可靠的确定性网络。布局“天地一体”的卫星互联网。
《指引》提到，强化枢纽节点与非枢纽节点的协同联动，支持绿电资源丰富的非枢纽节点融入全国一体化算力网建设。加强大型风光基地和算力枢纽节点协同联动，把绿色电力转换成绿色算力。积极推进风光绿电资源消纳，助力实现碳达峰碳中和。支持利用“源网荷储”等新型电力系统模式。加强数据中心智慧能源管理，开展数据中心用能监测分析与负荷预测，优化数据中心电力系统整体运行效率。探索绿电直供新模式，有序开展绿电、绿证交易。
国家数据局要求推进算力与数据、算法融合创新。推动实现“瓦特”产业向“比特”产业转化，不断壮大数算产业生态体系，助力打造具有国际竞争力的数字产业集群。推动行业数据和算力协同，实现数据可信流通，提升数据处理能力和治理水平。建立健全算法开发利用机制，积极开展大模型创新算法及关键技术研究，提升数据分析能力，降低大模型计算的算力消耗水平。
此外，《指引》还提到加强数据交易场所体系设计，统筹数据交易场所优化布局。支持数据交易场所创新发展，鼓励各类数据进场交易。构建集约、高效的数据交付基础设施，为场内集中交易和场外分散交易提供低成本、高效率、可信赖的数据交付环境。促进各类交易所、交易平台互联互通。推动数据价值贡献度评估、数据集推荐匹配、数据产品差异性分析等技术创新，实现供需精准匹配和便捷交付。鼓励各地提升数据加工、测试、建模验证、安全实验等社会化服务能力，打造产学研用“一公里”工作圈。
其他方面，《指引》要求按照统一目录标识、统一身份登记、统一接口要求，建设数据流通利用设施底座。建立覆盖政府、行业、企业等主体及国家、省、市、县等层级的全国一体化的分布式数据目录，形成全国数据“一本账”，支撑跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据有序流通和共享应用。建立全国一体化的分布式数字身份体系，规范身份标识生成、身份注册和认证机制。建立统一的数据凭证、交易凭证结构、生成与验证机制，支持利用区块链、加密技术、智能合约等手段提高凭证的可溯性和信任性。构建标准化、规范化的交互接口，实现数据基础设施的互联互通。建设数据泛在接入体系，支持数据资源、参与主体、第三方服务更大规模接入。建立与 IPv6 等网络标识兼容的数据标识体系。建立数据目录分类分级管理机制，加强数据分类管理和分级保护。
发展愿景
（一）主要目标
国家数据基础设施是数据基础制度和先进技术落地的重要载体。在数据流通利用方面，建成支持全国一体化数据市场、保障数据安全自由流动的流通利用设施，形成协同联动、规模流通、高效利用、规范可信的数据流通利用公共服务体系；在算力底座方面，构建多元异构、高效调度、智能随需、绿色安全的高质量算力供给体系；在网络支撑方面，构建泛在灵活接入、高速可靠传输、动态弹性调度的数据高速传输网络；在安全方面，构建整体、动态、内生的安全防护体系；在应用方面，支持传统行业转型升级，赋能人工智能等新兴产业发展。总体实现“汇通海量数据，惠及千行百业，慧见数字未来”的美好愿景。
（二）推进路径
当前，我国数据基础设施处于起步建设阶段，围绕流通利用业务场景，各地方各行业各领域探索形成多种有针对性的技术方案和解决路径，并在不断迭代发展。在推动技术设施化过程中，要注重发挥有为政府和有效市场双重作用，坚持自上而下布局、自下而上探索双向协同，鼓励大胆创新，支持先行先试，加快技术收敛，推动技术规模化部署、系统化应用，为构建高速互联、高效调度、开放普惠、安全可靠的国家数据基础设施奠定坚实基础。
2024—2026 年，利用 2—3 年左右时间，围绕重要行业领域和典型应用场景，开展数据基础设施技术路线试点试验，支持部分地方、行业、领域先行先试，丰富解决方案供给。制定统一目录标识、统一身份登记、统一接口要求的标准规范，夯实数据基础设施互联互通技术基础。完成国家数据基础设施建设顶层设计，明确国家数据基础设施建设的技术路线和实践路径。
2027—2028 年，建成支撑数据规模化流通、互联互通的数据基础设施，数网、数算相关设施充分融合，基本形成跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的规模化数据可信流通利用格局，实现全国大中型城市基本覆盖。
到 2029 年，基本建成国家数据基础设施主体结构，初步形成横向联通、纵向贯通、协调有力的国家数据基础设施基本格局，构建协同联动、规模流通、高效利用、规范可信的数据公共服务体系，协同构筑数据基础设施技术和产业良好生态，国家数据基础设施建设和运营体制机制基本建立。
三、总体功能
数字中国、数字经济、数字社会建设提出了数据要素化、资源化、价值化要求，国家数据基础设施围绕打造高速互联、高效调度、可信流通、安全可靠的体系化能力，持续赋能各行业数据融合与智能化发展。
（一）数据可信流通：开放普惠的数据流通
国家数据基础设施需要打造低成本、高效率、可信赖的流通环境，便于人、物、平台、智能体等快速接入，在符合统一目录标识、统一身份登记、统一接口规范的基础上，实现数据在不同组织、行业之间安全有序流动，精准匹配数据供需关系，面向电子商务、金融支付、跨境物流、航运贸易等典型场景创新融合数据应用，同时符合相关法律法规、社会伦理、个人隐私保护等要求。
（二）高效算力供给：多元异构的算力协同
算力资源多元异构、异地分布、动态变化，给大规模计算任务的统一调度与任务协同带来挑战。面向“东数西算”等场景中对异属异构异地算力的调度需求，需要建立多元异构算力统筹调度的能力，实现算力和运力的高度融合，实现算力资源之间的无缝对接与协同计算，提高整体计算效率与资源利用率，实现算力最优配置与动态调整。
（三）数据高速传输：高效弹性的数据传输网络
高效弹性的传输网络可为数字金融、智慧医疗、交通物流、大模型训练和推理等核心场景数据传输流动提供高速稳定服务。国家数据基础设施在高效弹性传输网络的支撑下，能够显著提升数据交换性能，降低数据传输成本，为数据大规模共享流通提供高质量通道。
（四）全程安全可靠：动态全面的安全保障
数据采集、汇聚、传输、加工、流通、利用、运营等多样化活动，涉及多方主体、多个环节，需要在开放环境下对数据进行整体、动态保护。国家数据基础设施需要构建标准化、多层次、全方位的安全防护框架，推动安全防护由静态保护向动态保护、由边界安全向内生安全、由封闭环境保护向开放环境保护转变，形成贯穿数据全生命周期各环节的动态安全防护能力，系统保障数据基础设施相关的网络、算力、数据安全。
四、总体架构
（一）技术架构
图 1 国家数据基础设施总体架构图
国家数据基础设施具有数据采集、汇聚、传输、加工、流通、利用、运营、安全八大能力。在数据采集方面，支持通过传感器、业务系统等手段采集相关数据。在数据汇聚方面，通过标识编码解析、数据目录等，对数据进行高效接入、合理编目，实现数据广泛汇聚、存储和发布。在数据传输方面，支持节点即时组网、数据高效传输。在数据加工方面，为参与方提供高效便捷、安全可靠的数据清洗、计算服务，建立数据质量控制和评估能力，提高数据处理环节效率。在数据流通方面，通过数据分类分级策略实现共享、交易等流通功能，为不同行业、不同地区、不同机构提供可信流通环境。在数据利用方面，为数据应用方提供数据分析、数据可视化等能力，进一步降低数据应用门槛。在数据运营方面，提供数据登记、监督管理、数据认证、合规保障等功能，有效支撑数据要素市场有序运行。在数据安全方面，提供动态全过程数据安全服务，包括防窃取、防泄露、防破坏等。在赋能方面，促进数据多场景应用、跨主体复用，赋能工业制造、现代农业、跨境数字货币、数字金融、智慧医疗、智慧交通、跨境物流、航运贸易、绿色低碳等行业领域。
其中，数据流通利用设施是国家数据基础设施的重要组成部分，为跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务数据流通利用提供安全可信环境，包括可信数据空间、数场、数据元件、数联网、区块链网络、隐私保护计算平台等技术设施。网络设施、算力设施适应数据价值释放需要，向数据高速传输、算力高效供给方向升级发展。安全保障体系是国家数据基础设施安全可靠运行的保障，包括监测预警、信息通报、应急处置等相关制度、能力和队伍建设。
（二）主要构成
国家数据基础设施以行业、区域数据基础设施为主体，以企业数据基础设施为重要组成。企业数据基础设施是指服务企业生产、运营、管理的数据平台，包括采集、存储、处理、管理等相关硬件和软件系统，以及企业整合、协同关联数据方形成的数据服务平台。行业数据基础设施是指覆盖某一行业领域，服务行业内企业、用户及利益相关者，实现数据要素化、资源化、价值化的各类设施，包括行业数据流通交易平台、行业数据归集平台、行业数据公共服务平台等。区域数据基础设施是指覆盖本地区，服务区域内企业、用户及利益相关者，实现数据要素化、资源化、价值化的各类设施，包括数据归集平台、数据资源管理服务平台、公共数据运营平台等。国家在企业、行业、区域数据基础设施的基础上，组织建设基于统一目录标识、统一身份登记、统一接口要求的数据流通利用底座，搭建数据流通利用基础设施管理平台，以及建设数据产权登记、公共数据运营、数据资源管理、数据流通交易、算力资源监测调度等基础公共服务的平台。这些设施相互贯通、协同推进，共同促进国家数据基础设施建设发展。
五、重点方向
（一）建设数据流通利用设施底座
按照统一目录标识、统一身份登记、统一接口要求，建设数据流通利用设施底座。建立覆盖政府、行业、企业等主体及国家、省、市、县等层级的全国一体化的分布式数据目录，形成全国数据“一本账”，支撑跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据有序流通和共享应用。建立全国一体化的分布式数字身份体系，规范身份标识生成、身份注册和认证机制。建立统一的数据凭证、交易凭证结构、生成与验证机制，支持利用区块链、加密技术、智能合约等手段提高凭证的可溯性和信任性。构建标准化、规范化的交互接口，实现数据基础设施的互联互通。建设数据泛在接入体系，支持数据资源、参与主体、第三方服务更大规模接入。建立与 IPv6 等网络标识兼容的数据标识体系。建立数据目录分类分级管理机制，加强数据分类管理和分级保护。
（二）建设数据高效供给体系
在数据标注产业的生态构建、能力提升和场景应用等方面先行先试。链接各类公共数据、企业数据、个人数据以及各类高质量数据集，对社会形成统一的数据资源开放目录。研究制定高质量数据集建设相关标准，从数据生成、注释定义到数据管理的全过程，确保数据标注的准确性和数据模型的专业性。制定高质量数据标注与交付规则，提高训练数据质量。支持农业、工业、金融、自然资源、卫生健康、教育、科技、民航、气象等行业领域打造高质量数据集。因地制宜推进公共数据运营平台集约化、标准化建设，推进公共数据的规模化、常态化供给。推进数据资源管理服务平台互联互通，完善平台标准，促进平台间互操作，实现全国数据资源的跨领域、跨层级、跨区域流通利用。支持各地积极建设政务服务大模型，推动政务服务智能化。
（三）建设数据可信流通体系
建立高效便利可信的数据流通机制，促进数据大规模、低成本、安全自由流通。支持建设企业可信数据空间、行业可信数据空间，探索建设城市可信数据空间、个人可信数据空间、跨境可信数据空间。支持基础好、有条件、意愿强的行业和城市，先行先试数场建设。鼓励行业、地方积极探索建设区块链、隐私保护计算等新技术设施。支持因地制宜，探索数联网、数据元件等数据流通基础设施建设。支持建设数据流通交易公共服务平台。支持探索建设数据跨境流动基础设施。建立数据流通准入标准规则，鼓励探索数据流通安全保障技术、标准、方案。
（四）建设数据便捷交付体系
加强数据交易场所体系设计，统筹数据交易场所优化布局。支持数据交易场所创新发展，鼓励各类数据进场交易。构建集约、高效的数据交付基础设施，为场内集中交易和场外分散交易提供低成本、高效率、可信赖的数据交付环境。促进各类交易所、交易平台互联互通。推动数据价值贡献度评估、数据集推荐匹配、数据产品差异性分析等技术创新，实现供需精准匹配和便捷交付。鼓励各地提升数据加工、测试、建模验证、安全实验等社会化服务能力，打造产学研用“一公里”工作圈。
（五）建设行业数据应用体系
加强场景牵引，建设面向工业制造、现代农业、数字金融、智慧医疗、智慧交通、跨境物流、航运贸易、卫生健康、绿色低碳等重点行业领域的数据应用基础设施，促进行业数据应用创新。培育基于数据要素的新产品和新服务，促进数据多场景应用、跨主体复用，实现知识扩散、价值倍增。
六、算力底座
（一）推进算力资源科学布局
加快推动通用算力、智能算力、超级算力等多元异构算力的绿色发展、有机协同。促进各类新增算力向国家枢纽节点集聚，强化枢纽节点国家算力高地定位。建设全国一体化算力网监测调度平台。探索采用存算分离架构建设新型智算中心和新材料大数据中心。
（二）推进东中西部算力协同
加强新兴网络技术创新应用，优化网络计费方式，降低东西部数据传输成本，促进东部中高时延业务向西部转移。构建算力多级调度策略引擎，实现跨平台、跨层级、跨区域的算力资源混合部署和统一调度，促进算力资源高效对接，提升数据汇聚、处理、流通、交易效率。推动国家枢纽节点和需求地之间 400G / 800G 高带宽全光连接，引导电信运营商提升“公共传输通道”效能，推进算网深度融合。
（三）推进算力与数据、算法融合创新
推动实现“瓦特”产业向“比特”产业转化，不断壮大数算产业生态体系，助力打造具有国际竞争力的数字产业集群。推动行业数据和算力协同，实现数据可信流通，提升数据处理能力和治理水平。建立健全算法开发利用机制，积极开展大模型创新算法及关键技术研究，提升数据分析能力，降低大模型计算的算力消耗水平。
（四）推进算力与绿色电力融合
强化枢纽节点与非枢纽节点的协同联动，支持绿电资源丰富的非枢纽节点融入全国一体化算力网建设。加强大型风光基地和算力枢纽节点协同联动，把绿色电力转换成绿色算力。积极推进风光绿电资源消纳，助力实现碳达峰碳中和。支持利用“源网荷储”等新型电力系统模式。加强数据中心智慧能源管理，开展数据中心用能监测分析与负荷预测，优化数据中心电力系统整体运行效率。探索绿电直供新模式，有序开展绿电、绿证交易。
（五）推进算力发展与安全保障协同
推动建设国家算力网基础安全服务保障平台，打造一体化的安全保障服务能力。打造网络和数据安全攻防演习靶场，推动国家枢纽节点地区定期开展网络和数据安全攻防演习。建设算力网安全应用技术试验场。强化国家枢纽节点自主防护能力，统一应急处置、统一安全监测、统一运行监控，构筑全生命周期的安全管控措施。
七、网络支撑
建设高速数据传输网，实现不同终端、平台、专网之间的数据高效弹性传输和互联互通，解决数据传输能力不足、成本较高、难以互联等问题。支持基础电信运营商叠加虚拟化组网、网络协议创新和智能化任务调度等云网融合技术，形成多方快速组网和数据交换能力，支持面向数据传输任务的弹性带宽和多量纲计费。
推动传统网络设施优化升级，有序推进 5G 网络向 5G-A 升级演进，全面推进 6G 网络技术研发创新。在东中西部地区均衡布局国际通信出入口局，加快扩展国际海缆、陆缆信息通道方向。建设时延确定、带宽稳定保障、传输质量可靠的确定性网络。布局“天地一体”的卫星互联网。
八、安全防护
国家数据基础设施安全保障体系建设重点是构建多层次、全方位、立体化的国家数据基础设施安全保障框架，贯穿数据生命周期全流程，帮助各参与方提升数据安全保障能力，确保数据的可信性、完整性和安全性。
在国家数据基础设施安全保障层面，实现可信接入、安全互联、跨域管控和全栈防护等安全管理，建立网络安全风险和威胁的动态发现、实时告警、全面分析、协同处置、跨域追溯和态势掌控能力，提供芯片、软件、硬件、协议等内置后门、漏洞安全威胁的内生防护能力。加强对合作伙伴、运维人员、平台用户等数据安全内部风险的防范应对。加强对入侵渗透、拒绝服务、数据窃取、勒索投毒等外部威胁的应急响应。
在数据流通利用安全层面，综合利用隐私保护计算、区块链、数据使用控制等技术手段，保证数据的可信采集、加密传输、可靠存储、受控交换共享、销毁确认及存证溯源等，规避数据隐私泄露、违规滥用等风险。加强算法、模型、数据的安全审计，增强模型鲁棒性和安全性，保证高价值、高敏感数据“可用不可见”“可控可计量”“可溯可审计”，确保贯穿数据全生命周期各环节安全。
九、组织保障
（一）健全政策保障体系
建立健全数据基础制度体系，加快出台数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等政策文件。在新型基础设施规划安排下，研究制定国家数据基础设施建设规划。加大中央投资对国家数据基础设施建设的支持力度。各地区、各部门要在数据基础设施规划布局、资金安排、课题研究方面给予重点支持。积极引导社会资本力量参与国家数据基础设施建设。
（二）加快技术创新探索
支持有条件的行业和地区开展先行先试探索建设数据基础设施。鼓励企业和科研机构加大研发投入，加快数据流通利用关键技术攻关和重大成果转化。通过国家重点研发项目课题立项、揭榜挂帅、数据技术创新大赛等方式推动技术创新。
（三）强化标准和人才支撑
强化标准支撑，研究制定数据基础设施相关标准规范。鼓励企业、社会团体、科研机构参与数据基础设施国际标准的制定工作。加强与 ISO、IEC、IEEE、ITU、3GPP 等国际标准化组织的合作，推动数据领域高水平专家在国际组织任职。推动人才队伍建设，建立数据人才评价标准和评选机制。
