作为国有企业集团普遍存在的一种资金管理模式，资金归集本质上是大股东对子公司资金的直接管理行为。该制度既有一定的规范依据，在实践中亦有其特定的功能，但也存在一些不可忽视的法律风险。为进一步完善国有企业法人治理结构，当前迫切需要准确把握该制度的内涵及其运作方式，综合评估其功能和法律风险，并在制度上做出相应安排。
一、国企资金归集制度的界定及其运作
国有企业实行资金归集的现行有关规定，主要包括《财政部关于印发<企业国有资本与财务管理暂行办法>的通知》（财企[2001]325号）、《关于加强中央企业资金管理有关事项的补充通知》（国资厅发评价[2012]45号）、《国务院国有资产监督管理委员会关于进一步做好中央企业增收节支工作有关事项的通知》（国资发评价[2015]40号）等。上述规定明确地提出加大资金集中管理力度、提高资金使用效率和保证资金安全等有关要求。具体来说，资金归集是指在企业集团内建立专门的部门，对下属成员企业（指全资、控股子公司，下称子公司）的资金进行统一的归集。集团通过将信息集中到内部管理系统，并通过该系统对资金进行统一调配和部署，以对各子公司的银行账户、预算、融资、结算、票据等方面进行全方位、一系列的集中管理。
（一）制度背景
1、有利于资金集中控制，防范风险。当企业集团分散管理资金时，各子公司将分别对外开户，对资金使用拥有自主权，此时各子公司通常不会从集团总体角度出发使用资金，导致资金使用随意性增强。资金归集后，集团可以对各子公司资金进行全方位的监控，这样既可控制子公司资金流向，避免不必要的浪费；又可及时进行资金调度，防止出现债务违约风险。
2、有利于汇总闲置资金，互补余缺。集团业务通常包含多种行业和涉及多个区域，而各子公司面临的发展机遇以及所处的发展阶段却不尽相同。一些子公司业务增长快，资金需求量大，但当受到政策等方面因素影响时，其融资压力增大，资金可能会出现暂时短缺现象；而另一些处于成熟发展阶段的子公司，其融资手段较为丰富，资金可能会闲置。通过资金归集，集团可以将盈余子公司的资金投向其他资金紧张的子公司，实现互补余缺，保证各子公司的发展。
3、有利于提升集团整体资金实力，加强融资能力。一个公司的融资能力通常取决于该公司的偿债能力。一般情况下，子公司的偿债能力会小于集团整体的偿债能力。资金归集后，集团集合了各子公司的资金，提升了整体收益能力和管理水平。此时集团统一对外融资，更加容易获得银行和资本市场的资金，不但简化各子公司分别与金融机构商谈环节，也降低集团整体的融资成本。
（二）具体运作
在实务中，集团出资后，除给各子公司预留必要的运营资金外，原则上会将所有资金进行归集。各子公司在开通银行账户之初，已授予集团查询和划转子公司账户资金的权限，子公司的资金在每天某一时点将划转至集团设立的资金专户中。
集团将根据子公司自身运营及其与外部机构的合作需要，分配必要的日常运营资金。具体流程是子公司通过编制资金的预算，提前估计生产经营活动中所需的资金量，将预算报告提交给集团，集团审查同意后将资金转回子公司银行账户，以满足子公司的生产经营需要。
集团归集管理子公司的资金期间，无需向子公司支付利息；但子公司向集团借款时，一般需按集团规定的固定利率支付利息。
此外，资金归集的另一主要内容是对资金投、融资进行管理。集团通过充分考虑和评估融资、投资的资金成本和潜在的财务风险，最终选择最佳的融资和投资项目。
（三）不适用资金归集的情况
1、上市公司。由于我国证券市场在发展初期，定位为服务国有企业改革脱困，所以上市公司曾普遍存在大股东占用资金的问题。自证监会在2003年发布《关于规范上市公司与关联方资金往来及上市公司对外担保若干问题的通知》《关于集中解决上市公司资金被占用和违规担保问题的通知》《关于进一步做好清理大股东占用上市公司资金工作的通知》等规定以来，经过大力整治，基本上解决了国有企业大股东占用资金的问题。目前证监会禁止上市公司大股东占用资金的行为。
2、新三板挂牌公司。根据《全国中小企业股份转让系统业务规则（试行）》第4.1.4条规定，控股股东、实际控制人应切实保证挂牌公司的独立性，不得直接或者间接侵占挂牌公司资金和资产。另根据《全国中小企业股份转让系统挂牌公司治理规则》第73条规定，挂牌公司控股股东、实际控制人不得占用公司资金。故国企类的新三板挂牌公司不得存在大股东资金归集的行为。
二、国企资金归集的法律风险
（一）涉嫌财产混同
所谓财产混同，主要是指因资金管理的漏洞和财务管理制度的不规范，在公司的日常账务往来中，股东将公司账户与股东账户混合使用，从而难以区分公司与股东的财产，会计账簿也难以反映公司的正常收支。在资金归集中，虽然集团将子公司的资金归集至专门账户，但股东与公司的账户未混合使用。然而，不可否认的是，资金归集行为实际上影响了公司财产的独立性。特别是子公司资金划转至集团账户后，由集团无息保管，子公司丧失了该部分资金的利息收益；而子公司向集团借款，却需要支付固定利息。资金归集与股东借款，本质均属于关联方往来款性质，但同一本质行为造成权利义务不对等的现象，导致公司的财产利益与股东的财产利益未能相互独立和相互分离。
根据《公司法》第20条规定，公司股东不得滥用股东权利损害公司或者其他股东的利益，不得损害公司债权人的利益，否则应依法承担赔偿责任；如滥用公司法人独立地位逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。资金归集本质上是资金占用的行为，尤其当出现股东无法及时偿还所占用的资金时，则会从根本上损害公司的利益，直接影响公司偿债能力，股东可能对此承担一定法律责任。
在实务中，存在法院将国有企业股东资金归集行为认定为财产混同的判例。在2018粤01民终**号案中，法院认为债务人广东省**房地产开发公司的唯一出资人为**集团，虽然双方均为独立法人资格，但是从案涉房屋违约出售给案外人的资金往来情况审查，上述两公司均不能对于资金结算的混同进行合理解释，故判令**集团在广东省**房地产开发公司资产无法足额清偿争议债务的情况下承担补充清偿责任。
（二）涉嫌抽逃出资
所谓抽逃出资，是指股东将已缴纳的出资通过某种方式转归股东所有的行为。从认定上，一般认为该股东在主观上存在将已出资款项占为己有的故意，在客观上做出抽逃出资不超过其实缴出资的金额。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（三）》第12条，抽逃出资具体表现形式包括制作虚假财务会计报表虚增利润进行分配、通过虚构债权债务关系将其出资转出、利用关联交易将出资转出、其他未经法定程序将出资抽回的行为。虽然《公司法》在2014年修改后，将大部分行业公司的注册资本由传统意义的实缴登记制变更为现行的认缴登记制，取消了最低限额注册资本的限制，但这并不意味着免除股东的实缴出资义务，也不得在履行出资后将出资抽回，亦未免除股东抽逃出资的责任。实行资金归集制度的企业集团，在客观上可能存在未经法定程序将出资抽回的行为，虽然在主观上可能不具有将子公司的出资占为己有的故意，但主观因素通常难以认定。尤其是一些实行实缴登记制的公司，如银行、证券、保险等具有金融属性的公司，如此类公司实行资金归集，则更易涉嫌股东抽逃出资行为。
资金归集行为，在客观上影响公司财产的独立性；而抽逃出资行为，本质上否认了公司作为独立法人对其独立财产的所有权。特别是当股东抽回的资金超过其实缴的出资，应认定为侵权，而非抽逃出资；当子公司发展壮大后，集团归集的资金很可能超过其出资的部分，此时资金归集行为将进一步损害子公司的利益。可见，资金归集与抽逃出资具有一定的共性。当资金归集被认定抽逃出资时，则集团可能需向债权人承担补充赔偿责任。
实务中，存在法院将国有企业股东出资后进行资金归集的行为被认定为抽逃出资的判例。例如，根据（2016）苏01执复124号《执行裁定书》，虽然股东中铁建工集团认为从子公司中铁钢结构公司账户中归集出资款8500万元属于正常的资金归集行为，但法院认为中铁建工集团缴存出资8500万元后即刻又悉数转回其银行账户，应认定为抽逃出资行为，应向债权人江苏金贸公司承担补充赔偿责任。
（三）损害股东知情权
《公司法》第三十三条赋予股东知情权，股东有权查阅股东会会议记录、董事会会议决议、财务会计报告和会计账簿，但《公司法》和相关司法解释并没有规定股东能否查阅财务记账凭证和原始凭证，以致股东查阅财务记账凭证和原始凭证存在障碍。此外，集团在归集资金时，通常不召开董事会或股东会对资金归集事项进行决议，而是直接进行资金划转。对于频繁地进行资金划转的集团而言，一般不制作财务记账凭证和原始凭证，只保留了资金划转的银行流水电子数据。由此，在国有控股的混合所有制企业中，资金归集行为未履行决策程序和信息披露程序，将损害其他中小股东的知情权。
三、法律风险的防范建议
（一）履行决策程序
如前所述，集团在进行资金归集时，通常未履行决策程序，存在侵犯中小股东知情权的法律风险。同时，资金归集作为关联交易行为，其本质上是大股东无息占有公司资金的行为，在一定程度上损害了公司及中小股东的利益；而决策程序的缺失，剥夺了中小股东行使股东表决权的权利，涉嫌违反《公司法》第21条等。在资金归集过程中，子公司需要提前估计生产经营活动中所需的资金量，编制资金预算报告提交给集团。而制订或审议批准公司的年度财务预算方案和决算方案，是《公司法》第37条和第46条赋予公司董事会和股东会享有的权利，大股东不应剥夺中小股东的该项权利。
为减少股东知情权、损害股东利益和公司利益等纠纷风险，应就资金归集事项履行董事会和股东会的决策程序，赋予中小股东就是否同意资金归集、编制财务预算方案和决算方案等事项进行表决的权利。另外，集团作为大股东，应在前述有利害关系议案的董事会和股东会中回避表决，以消除大股东滥用表决权的可能性。此外，在混合所有制的国企中，国有控股股东应谨慎下发红头文件，指令公司办理资金归集业务。现代化公司治理及经济行为应按照市场化模式进行，股东的意识应通过董事会、股东会的方式体现，红头文件可能成为被认定资金占用、损害其他中小股东的证据。
（二）签署借款协议
资金归集，实际上是关联方之间的往来款行为，但大股东无息占用公司资金，会损害公司及中小股东的权益。根据《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第十一条规定，法人之间、其他组织之间以及它们相互之间为生产、经营需要的，可订立民间借贷合同。因此，笔者建议，集团在归集资金前，应与公司签订借款协议，并提供资金占用期间的利息。
具体而言，公司可与大股东签订循环借款合同，约定借款用途为用于生产和经营，借款额度上限为公司的年度财务预算方案的金额，在该额度下可多次循环借款和还款，借款合同还应明确约定借款期限、借款利率、提款及还款专用账户等内容，以将资金归集行为以市场化借款方式进行规范运作。
（三）成立财务公司
根据《企业集团财务公司管理办法》第2条、第6条、第9条、第28条和第44条等规定，确属集中管理企业集团资金的需要，经中国银保监会审查批准，企业集团可设立财务公司，为企业集团成员单位提供财务管理服务。
财务公司的性质为非银行金融机构，在经营中应遵守中国人民银行有关利率管理的规定。财务公司可通过对内部账户的合理管控，实现集团内部资金交易的所有功能和流程，将集团各子公司闲置资金全部集中起来，规划使用。这意味着财务公司扮演着集团设立的内部银行的角色，有权以自身名义集中管理各子公司资金；同时，财务公司在资金归集后，应给予子公司相应利息，而非无息地占用资金。另外，在项目融资方面,财务公司可调用集团的资本金和下属公司的结余存款为集团内部提供筹资借贷支持；同时，财务公司也可在集团内部办理同业拆借、资金借贷、票据往来、租赁担保等投融资业务。可见，财务公司设立后，集团归集资金如同各子公司将资金转入其在银行设立的独立账户，解决了财产混同与抽逃出资等法律风险问题。
综上所述，资金归集是集团对资金进行日常管理的制度，能够及时监督和控制各子公司日常生产经营的资金，提高资金安全及使用效率，但本质上并不完全符合现代公司法人治理结构的要求。为了进一步完善国有企业法人治理结构，全面推进依法治企，我们有必要对资金归集制度进行必要的反思和研究，采取必要措施，防止国有资产不当流失。